Денис Орлов (d_orlov) wrote,
Денис Орлов
d_orlov

Category:

Еще один из моих старых текстов о геттоизации страны

В последние 20 лет одним из значимых факторов, определивших развитие
Российского государства и его регионов, их отношения с экономическими
субъектами, гражданским обществом и отдельными гражданами, является
перенесение таких представлений на все указанные институты, при которых они
существуют независимо друг от друга. Указанное явление вызвано не какими-то
революционными изменениями в массовом сознании и даже не изменениями
представлений правящего класса, судя по тому, как неловко его представители
осваивают и используют ими же изобретенный новый политический язык, а носит
скорее служебную роль во всем комплексе реформ. Наглядным примером этому
может служить признание за государством в развитии народного хозяйства только
роли «ночного сторожа», т.е. законодателя и полицейского.
«Атомизация» государства ставит открытым вопрос — что собственно
государством не является и где проложены пределы государства и начинается
автономия других субъектов (или наоборот). Государство все больше «выходит из
себя» и предстает во все более усеченном виде, по сравнению с прежним своим
состоянием. Нередко правовая политика опережает идеологию и другие средства
легитимации и убеждения, вбрасывая новое понятие и постепенно наполняя его
нужным смыслом. За счет этого удается проводить «легитимацию временем»
некоторых реформ и вызванных ими структурных изменений. Это мы можем
наблюдать на широкой программе муниципализации страны, растянутой во
времени и совершенно не осмысленной общественностью. На это же указывает,
например, отсутствие какой-либо дискуссии между различными политическими
силами, которые понимают и приветствуют «местное самоуправление» или как
институт, характерный для политических систем стран Запада (либералы,
националисты-западники), или как известные из литературы земства
(националисты-почвенники), или как нечто, сохраняющее отпечаток советской
власти.
В политической повестке за время правления Владимира Путина
преобладала тема административной реформы и разграничения полномочий между
Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями. То, что
воспринималось просто как наведение порядка, имело основной своей целью еще
более глубокое и детальное размежевание друг от друга РФ, регионов и
муниципалитетов, начало которому было положено еще на закате Перестройки.
В декабре 1993 года была принята Конституция РФ. Напомню некоторые из
интересующих нас положений, данных в статьях 3,8,11,12 главы 1 «Основы
Конституционного строя».
Статьей 3 провозглашено, что носителем суверенитета и единственным
источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный
народ. Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы
государственной власти и органы местного самоуправления.
Статьей 12 определено, что в Российской Федерации признается и
гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах
своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в
систему органов государственной власти. В статье 11 органы местного
самоуправления среди органов государственной власти не упоминаются.
Местное самоуправление, согласно Федеральному закону № 154 — это
признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации
самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по
решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов
местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных
местных традиций. В одноименном законе от 06.10.2003 № 131-ФЗ определение
местного самоуправления изменилась несущественно, кроме того, что были
добавлены слова «форма осуществления народом своей власти», по всей
видимости, для исправления совсем неприличного звучания определения МСУ,
данного в законе № 154-ФЗ.
Приведенные положения Конституции РФ и Федеральных законов по
существу выводят местное самоуправление за границу государства. А понятие
государства стягивается до того, что не отнесено «законодателем» к
исключительному ведению муниципальных образований.
1. Местное самоуправление заявлено нашей конституцией как
негосударственная власть, со своими исключительными предметами ведения и
собственными органами власти.
Государство, устанавливая или меняя перечень вопросов местного значения
(предметов ведения), каждый раз одновременно определяет то, к чему оно не
причастно. Деятельность органов местного самоуправления, их полномочия и
компетенция находятся за гранью ответственности органов государственной власти.
Поэтому любая инициатива, спущенная сверху вниз, в случае, если исполнителем
являются органы МСУ, предоставляет органам государственной власти нечто вроде
алиби. Кроме того, конституционный запрет прямого административного
управления деятельности МСУ со стороны государства порождает не только
безответственность, но и «телефонное право» или право сильного. Программный
лозунг В. Путина «Укрепление вертикали власти» потерял свой смысл еще до того,
как был впервые произнесен.
Не стоит придавать большого значения конституционному положению о
самостоятельности местного самоуправления, в частности о самостоятельности
органов МСУ. Не существует несамостоятельных органов власти и должностных
лиц. Например, часовой на посту. Он является, пожалуй, самым «несвободным»
представителем власти — все его поведение жестко регламентировано и
подробнейшим образом ограничены любые действия, мешающие несению
караульной службы (запрещено разговаривать, петь, курить и т.д.), но в ситуации,
когда необходимо принимать решение: открывать огонь на поражение или нет,
часовой полностью самостоятелен.
Органы МСУ самостоятельны настолько, насколько позволяют действующее
законодательство, негласные требования со стороны органов государственной
власти, их должностных лиц, а так же коммерческих структур, криминалитета и т.д.
Например, в Кировской области за последние 10 лет количество средних школ было
сокращено с 990 до 660. В соответствии с действующим законодательством,
решение о ликвидации школы, являющейся муниципальным учреждением, могло
быть принято только органами местного самоуправления. Практически все
муниципальные учебные заведения были закрыты под давлением органов
государственной власти субъекта Федерации, которые, в свою очередь, выступали
ретрансляторами воли федерального Правительства и Минфина. Степень
автономии местного самоуправления, свободы, независимости и всего того, что
предполагается под самостоятельностью имеет явно отрицательное значение.
Разграничение предметов ведения государства и местного самоуправления,
лишение государственного статуса органов МСУ, разрушение административной
вертикали привело к разрушению каналов обратной связи. Местная и
региональная бюрократия стали глухим буфером, отделяющими население
муниципалитетов от высших органов власти.
2. Разделение власти на государственную и местное самоуправление
подчеркивается наличием самостоятельного субъекта (или носителя) каждой из
властей. Для государственной власти таковым выступает «многонациональный
народ» (ст. 3 Конституции), для местного самоуправления — население
муниципалитета (ст. 1 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих
принципах организации местного самоуправления в РФ»).
Следствием того, что разделение предметов ведения между
государственной властью и местным самоуправлением носит исключительный
характер, а также исходя из анализа других элементов конструкции, становится
ясно, что «многонациональный народ» и «население муниципалитета» — это
разные сущности, между которыми не существует отношения части и целого.
Во время широкой кампании приведения законодательства субъектов
Российской Федерации в соответствие с федеральным законодательством велась
борьба федерального Центра за исключение каких-либо положений из конституций
республик о суверенитете и самостоятельном носителе суверенитета. И
одновременно широко обсуждался и был принят Федеральный закон от 06.10.2003
№131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации», который, как сказано выше, повторно вводил положение о
существовании самостоятельного носителя власти (но не суверенитете) —
население муниципальных образований. На это не обратили почти никакого
внимания, потому что никто не видел в местном самоуправлении угрозы
территориальной целостности, однако незамеченным оказалось и то, что
законодатель повторно перечеркнул положение Конституции о народном
суверенитете. Во всяком случае положения статьи 3 Конституции на сегодняшний
день выглядят имеющими серьезную логическую ошибку.
3. Существовавшее в СССР административно-территориальное
деление зависело от масштаба охвата территории: республики – регионы – районы.
Для выполнения определенных функций поверх административно-территориальных
единиц создавалась система военных округов, избирательных округов и т.п.
Муниципальное образование в России точно так же расположено поверх
административно-территориального деления. Российская Федерация состоит из
территорий ее субъектов, но не из территорий муниципальных образований. Этого
не отменяет и то, что изменение границ муниципалитета производится, как
правило, одновременно с изменением административно-территориального деления
субъекта Федерации.
Только через год после принятия Конституции в нашем законодательстве
(Гражданский кодекс РФ часть 1) появилось новое понятие: «муниципальное
образование». В статьях главы пятой Гражданского кодекса даны его первые
характеристики: муниципальное образование не отвечает по долгам Российской
Федерации и ее субъектов, Российская Федерация и ее субъекты не отвечают по
долгам муниципальных образований. Отныне Отечество не отвечает «по долгам»
малой родины.
Муниципальное образование, в отличие от субъекта Федерации, не
является частью территории России — оно всего лишь расположено на территории
РФ. Отношения государства и муниципальных образований пытаются, и не
безуспешно, свести к отношениям между разными собственниками, самым
наглядным примером, чему могут служить межбюджетные отношения.
Для самих разработчиков реформы обоснование снятия с территории
страны, взятой в качестве негосударственного пространства, каких-либо гарантий
существования выглядит иногда настолько неубедительным, что порой
заговаривают о признании «естественного права» за тем или уровнем власти и
политико-правовыми образованиями1
.
4. Четвертым элементом конструкции следует указать наличие
муниципальной собственности. На первый взгляд, ради этого и была затеяна
муниципализация России. Поскольку муниципальная собственность не является
1
Доклад Центра стратегических исследований Приволжского федерального округа (ЦСИ
ПФО) «Полномочия, функции и предметы ведения в стратегической перспективе развития
государственности». http://stra.teg.ru/csi-2001/1.
государственной, то передача объектов из государственной собственности в
муниципальную, как и при приватизации, по сути, является денационализацией. В
результате муниципализации «Россия с трубой газовой» отделилась от «России с
трубой канализационной и дымогарной»
В конце 80-х был принят закон «О собственности в СССР», в котором
содержалось первое упоминание о некоей «муниципальной собственности». Потом
было принято постановление Верховного Совета РФ от 30.12.1991 № 3020-1,
которым определялся перечень имущества, передаваемого в муниципальную
собственность. Практическим следствием является то, что с конца 91 года
«государство» было полностью освобождено от каких либо расходов на все, что
было передано в муниципальную собственность. Соответственно, освобождены
были от этих расходов и приватизируемые предприятия, которые по упомянутому
постановлению просто передавали объекты соцкультбыта на баланс местных
администраций.
Местные бюджеты были поставлены федеральным законодателем в такие
условия, что достаточных капитальных вложений в муниципализированную
инфраструктуру не производилось, не производится и никогда производиться не
будет. Суммы изъятых таким образом амортизационных отчислений исчисляются
триллионами, но должником государство официально не является все с того же
1991 года. Не только потому, что «бремя содержания имущества несет его
собственник», т.е. муниципалитеты, но и потому, что с начала 90-х местное
самоуправление определяется как «самостоятельная и под свою
ответственность деятельность населения». (Кстати, появление данного
определения МСУ в такой формулировке сами авторы-разработчики последних
двух законов о местном самоуправлении объясняют неверным переводом с
французского Европейской Хартии местного самоуправления — границы власти и
государства в России определена по дважды допущенной и дважды замеченной
ошибке перевода документа2
).

Думается, что будет вполне допустимым называть разграничительную
линию, отделяющую РФ от 25 тысяч муниципалитетов, «государственной
границей», поскольку этой чертой размежевания определяются пределы
государства (РФ) на собственной территории. По ту сторону этой своеобразной
«государственной границы» оказываются не только общественные институты и
материальные ценности, но и взятые в определенном качестве народ (нация),
территория страны и даже граждане РФ.
Наше государство (РФ и субъекты) и муниципальные образования, а также
народ (нация) и население муниципалитетов — все это сущности с разными
судьбами. Они существуют не только в разных пространствах, но и с разным
«отсчетом времени». Население муниципального образования замкнуто в
2
Замотаев А. «Местное самоуправление как элемент государственного устройства»
Российская юстиция, 1996, № 6.
территориальные границы муниципалитета и пределы «финансового года», т.е. в
вечное настоящее малых пространств, в отличие от народа, само существование
которого определяется представлением о единстве ушедших, живущих и будущих
поколений. Население муниципалитета не является носителем государственной
власти, и поэтому может быть определено как пораженное в правах
территориальное меньшинство.
Нация существует только в том пространстве, за которым Законодатель
признал статус государственного. Но раз так, то можно смело утверждать, что
«многонациональный народ» не является носителем власти и суверенитета,
поскольку сама нация зависит от признания своего существования в той или иной
сфере со стороны Законодателя. Если взять во внимание это обстоятельство, то
можно смело (настолько, насколько хватает смелости) утверждать, что суверенитет
Российской Федерации возможен только как суверенитет признания, т.е. полностью
зависящий от воли и настроений «мирового сообщества».
Сегодня муниципальные образования представляют собой 25 тысяч
«атомарных» образований, рассыпанных по территории страны. Жизнь в которых
постепенно затухает (кроме небольшого количества больших городов). Вынесение
за пределы государства народного хозяйства страны обернулось экономическим
кризисом и гибелью целых отраслей экономики. Выталкивание за пределы
государства населенных пунктов, обернется «опустыниванием» огромных
территорий, ускоренным исчезновением малых городов и сельских населенных
пунктов, как на плохо освоенных пространствах Сибири, так и в европейской части
страны. Собственно, этот процесс уже запущен.
МСУ — это не свобода самостоятельного творчества граждан страны, а
механизм освобождения элиты от каких-либо обязательств перед собственным
народом и родной землей. В результате произведенного размежевания, элита
может ощущать себя собственником РФ, до тех пор, пока ее не принудят
распорядиться некогда нашим общим жизненным пространством на выгодных
заинтересованным сторонам условиях. Например, переговоры о вступлении РФ в
ВТО — это торг по поводу того, на каких условиях РФ, как властная конструкция,
отделенная государственной границей как от сопредельных государств, так и от
рассыпанных на ее территории локальных пространств, «растворится» в этой
надгосударственной структуре. Ошибкой было бы думать, что Российскую
Федерацию на международной арене воспринимают так, как по инерции все еще
воспринимаем его мы, граждане России.
Tags: МСУ, государственность
Subscribe
  • Post a new comment

    Error

    default userpic

    Your reply will be screened

    Your IP address will be recorded 

    When you submit the form an invisible reCAPTCHA check will be performed.
    You must follow the Privacy Policy and Google Terms of use.
  • 0 comments